Сегодня мы хотим представить на суд читателей отрывки из 5-й главы книги "Правовые проблемы модернизации образования", подготовленной под научным руководством ректора Высшей школы экономики Я.И.Кузьминова коллективом авторов: Т.Абанкиной, Э.П.Андрюхиной, А.И.Вавиловым, И.А.Рожковым, Б.Л. Рудником, из серии "Библиотека развития образования".
Данная методичка увидела свет одновременно с отказом Министерства юстиции Российской Федерации (в связи с несоответствием закону) в регистрации приказа "О реструктуризации сельских школ" Министерства образования РФ.
В настоящее время существует жесткий законодательный запрет на закрытие сельских школ без согласия схода местных жителей.
Однако ведомство, проявляя служебное рвение, пытается найти лазейки, позволяющие закрывать школы на селе по усмотрению администрации местного органа власти, руководствуясь лишь принципами целесообразности и экономии бюджетных средств.
Приведенные ниже цитаты демонстрируют фактически объявление войны сельской школе. Создатели пособия не учли нормы иных действующих федеральных законов. Независимо от их желания, выраженного в рекомендациях противоправно обыгрывать правовые термины "ликвидация" и "реорганизация", фактически речь ведется о закрытии сельских школ. А в соответствии с абзацем 2 статьи 20 Закона РСФСР "О социальном развитии села" от 21.12.90 N 438-1 (с изм. от 28.04.93) закрытие малокомплектных сельских школ может быть осуществлено только с согласия схода местных жителей.
Комитет по образованию и науке Государственной думы РФ своим решением от 13.03.2003 N 79-1 рекомендовал Министерству образования РФ не допускать сокращения численности начальных школ, обеспечивать соблюдение запретительной нормы п. 5 ст. 34 Закона РФ "Об образовании".
Ниже мы приводим наиболее характерные аргументы, которые составители пособия советуют использовать руководителям местной власти в споре по поводу закрытия сельской школы. С этими аргументами можете столкнуться и вы:
"Отсутствие специального нормамивно-правового обеспечения затрудняет проведение процессов реструктурирования сети школ.
С другой стороны, хаотическое состояние российской правовой системы в целом, многочисленные коллизии норм права и противоречивость федерального законодательства создают в известной мере благоприятные условия для проведения реструктурирования в тех муниципалитетах и регионах, где руководство проявляет активность и решительность в этом вопросе.
Законодательные противоречия и юридические коллизии позволяют выбирать в определенных спорных ситуациях необходимые для реформ нормы права и "создавать" таким путем нормативно-правовое обеспечение. Возникающие при этом споры с правовой точки зрения решаются только в судебном порядке, а в случае неправильных или разноречивых судебных решений окончательный вердикт выносит соответствующая высшая судебная инстанция по подведомственности (Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ или Конституционный суд РФ).
(...)
Орган управления образованием:
- Проводит разъяснительную работу среди жителей населенных пунктов, обслуживаемых малокомплектными школами, знакомит их с положением о филиале и уставом опорной школы (центра, комбината, комплекса).
На голосование схода жителей вопрос о реорганизации не ставится.
(...)
Постановление, иной аналогичный правовой акт учредителя и приказ органа управления образованием, выполняющего функции учредителя, издаются только с формулировкой "О реорганизации"... путем присоединения..."
Желательно, чтобы "титульный" учредитель - публично-правовое образование (город, населенный пункт, субъект Федерации) - был представлен главой исполнительной власти, а не номинальным учредителем, в качестве которого чаще всего выступает орган управления образованием. Более высокий уровень учредительства в данном случае необходим в связи с тем, что финансовые органы и органы управления имуществом не подчиняются органам управления образованием.
Ввиду неопределенности текста соответствующих статей Закона РФ "Об образовании" в постановлении не должны употребляться формулировки о "ликвидации", о "закрытии" и т.п. малокомплектной сельской школы. Необходимо пользоваться терминологией, строго очерченной в рамках Гражданского кодекса РФ (ст. 57), и использовать только формулировку о "реорганизации путем присоединения". В этом случае вопрос о том, закрывается малокомплектная школа или нет, становится как минимум спорным, а использованная формулировка позволяет занять твердую, основанную на законе, правовую позицию о проведении реорганизации, но не о закрытии малокомплектной школы.
Пункт 5 той же ст. 34 Закона "Об образовании" запрещает "ликвидацию" любой сельской школы без согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данной школой. Данная норма закона сформулирована некорректно жестко, что и дает возможность обойти ее предписание. В частности, правовой анализ показывает, что используемая формулировка позволяет закрыть сельскую школу даже без согласия схода жителей.
По этой причине рекомендуется провести разъяснительную работу среди жителей обслуживаемых малокомплектной школой населенных пунктов, используя занятую правовую позицию и не вступая в теоретические дискуссии. Поскольку при реорганизации права и обязанности переходят к другому образовательному учреждению и этим все требования Закона "Об образовании" выполняются, то реорганизация де-юре не требует согласия схода жителей и решение о присоединении малокомплектной школы к опорной школе может быть принято независимо от мнения жителей.
Проведенная реорганизация малокомплектной сельской школы путем присоединения ее в качестве филиала к опорной школе (образовательному центру и др.) в дальнейшем дает право учредителю закрыть этот филиал исходя из целесообразности (т.е. собственной оценки о целесообразности) такого закрытия в целях оптимизации сети школ, в данном случае без решения схода местных жителей.
Таким образом, "филиализация" де-юре снимает излишне жесткие запретительные препоны на пути реструктурирования сети сельских школ.
Требования ст. 34 п. 1 Закона "Об образовании" о принятии на себя учредителем в случае закрытия филиала его обязательств может быть соблюдено, например, путем направления детей на учебу в другие школы и т.п.
Поскольку любая малокомплектная школа является учреждением, наделенным правами юридического лица, то реорганизация школы путем присоединения ее (превращения в филиал) к базовой школе означает для первой де-факто прекращение юридической личности и превращение в структурное подразделение другой юридической личности. Это может быть истолковано как прекращение деятельности и неправомерно приравнено к ликвидации (см. ст. 57 п. 4 Гражданского кодекса РФ), которая требует, по логике Закона РФ "Об образовании", решения схода жителей обслуживаемых школой населенных пунктов.
Ситуация по своей внутренней логике все же носит двусмысленный характер: позволяет заинтересованной стороне выбрать любую правовую позицию, а стороне, не согласной с таким выбором, - обратиться в судебные органы (которые в свою очередь также оказываются в ситуации выбора. Единый подход в судебной практике отсутствует, и принимаемые судами решения по одному и тому же вопросу часто носят противоположный характер).
После реорганизации у опорной школы и ее учредителя появляется юридическая возможность изменить структуру школы и закрыть свое структурное подразделение (бывшую малокомплектную школу), руководствуясь только целесообразностью и своим усмотрением. Такое закрытие не будет считаться реорганизацией ни по Гражданскому кодексу РФ, ни по Закону "Об образовании", так как филиал де-юре - структурное подразделение, на которое не распространяются гарантии Закона "Об образовании" и которое можно закрыть исходя из целесообразности.
Упомянутые расхождения в понятиях между нормами Гражданского кодекса РФ и нормами Закона РФ "Об образовании", а также в истолковании этих понятий вызывают споры. Поскольку такого рода споры могут быть решены окончательно только судебными органами, эти расхождения должны расцениваться как возможное (но необязательное) юридическое препятствие на пути реструктурирования сети сельских школ и дошкольных образовательных учреждений путем преобразования их в филиалы базовых школ.
Поскольку отсутствуют судебные решения, которые предписывали бы толкование недостаточно определенных формулировок правовых норм, то не может считаться нарушением законодательства буквальное истолкование этих норм. А перевод малокомплектных школ из статуса юридических лиц в статус филиалов опорных школ должен предполагаться правомерным до тех пор, пока судебные инстанции не вынесут окончательный вердикт по этому вопросу в связи с рассмотрением какого-либо конкретного спора.
Закрытие малокомплектных школ или классов в них, изменение состава классов (по уровню образования), изменение режима работы, перепрофилирование и т.д. влекут за собой значительные социальные последствия для жизни данного социума и могут встречать сопротивление населения...
Как и предлагалось ранее, в процессе реструктурирования сети школ и модернизации образования органы управления и должностные лица могут использовать противоречивые законодательные положения в интересах разрешения стоящих перед ними задач. Окончательное решение в случае коллизии правовых положений в законодательстве остается за судебными органами либо законодателем...
Поскольку процессуальным законодательством предусмотрены сложные и длительные процедуры обжалования и вступления в силу судебных решений, можно предположить, что даже признанный судом незаконным правовой акт местных органов власти и управления еще долго будет де-юре действующим.
Если вопреки вступившему в законную силу судебному решению правовой акт не будет отменяться, то реальная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц может наступить лишь через месяц после получения письменного предупреждения представительных или исполнительных органов более высокого уровня власти (субъекта Российской Федерации) (ст. 49 п. 30).
Если учесть при этом положение ст. 7 Закона о местном самоуправлении, запрещающей ограничивать предоставленные Конституцией и законом права местного самоуправления, то можно сделать вывод о том, что предусмотренная процедура разрешения споров между органами разных уровней носит чрезвычайно мягкий и длительный характер и содержит много возможностей для "дипломатических" урегулирований разногласий.
Таким образом, с нашей точки зрения, учитывая особенности действующей правовой системы Российской Федерации, было бы неоправданно задерживать процессы реструктурирования образовательных учреждений и модернизации образования до тех пор, пока не будут окончательно решены все юридические вопросы реформирования. Это время может просто не наступить".