Мы часто говорим о том, сколь равнодушны чиновники к нуждам простых людей, но нужно обязательно отдать должное нынешнему руководителю Рособразования Николаю Булаеву: будучи председателем думского Комитета по образованию, он сделал все, чтобы законы об отмене льгот сельским учителям не были приняты. Но вот Николай Иванович ушел из Думы, и теперь законодательные бои разворачиваются не в пользу педагогов. На свет извлечены предложения региональных законодателей, внесенные еще в 2008 году. 29 декабря 2009 года на заседании Комитета Госдумы РФ по образованию было принято решение о том, что 15 января 2010 года на рассмотрение депутатов будет представлен пакет из четырех законопроектов. Но в повестке дня на сайте были указаны лишь три закона, которые по предложению комитета планировалось отклонить. Что же это за законы и чем они не устроили профильный комитет? Государственная дума Ставропольского края предложила свой вариант закона (№60313-5). В этом варианте предусмотрено, в частности, что льготы могут представляться и в денежном выражении. При этом законодатели предлагают следующее: федеральный уровень передает органам госвласти субъектов РФ полномочия по представлению мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности. Средства на реализацию этих полномочий передаются регионам из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Педагоги выбирают, как получить льготы — в натуральном виде или в денежном выражении. Дело в том, что в Ставрополье на основе регионального закона о мерах социальной поддержки граждан, работающих в сельской местности, уже, по сути дела, сделан шаг по монетизации льгот. Как утверждают законодатели, большинство граждан (добровольно?!) выбирают ежемесячную денежную выплату. В 2008 году на поддержку педагогов в Ставрополье требовалось 425 миллионов 240 тысяч рублей. Сумма значительная, а если прибавить аналогично немалые затраты на этот счет по всем субъектам РФ, необходимые для поддержки педагогов, то получится внушительная цифра. Ее из федерального бюджета не дают сейчас, не дадут и потом. Следовательно, будет принят этот закон или не будет принят, сегодняшняя ситуация, когда регионы не получают с федерального уровня должные средства на оказание мер социальной поддержки сельским педагогам, сохранится. Внесла свою ноту в общую дискуссию и Сахалинская областная Дума (проект закона №133108-5). Закон совсем короткий: законодатели предлагают заменить слова «и освещением» словами «электро- и газоснабжением», исходя из того, что педагогам предоставлено право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Дело в том, что в соответствии с частью первой статьи 157 Жилищного кодекса РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается ныне исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии — исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, устанавливаемых органами местного самоуправления, за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемых органами госвласти РФ в порядке, установленном Правительством РФ. «Приборы учета, предназначенные исключительно для учета расходов электроэнергии для освещения занимаемых помещений, — пишут сахалинские законодатели, — отсутствуют. Отсутствуют также приборы учета расхода твердого топлива (дрова, уголь) для помещений, не подключенных к центральному отоплению. Нормативы же потребления электрической энергии и топлива есть». Вот поэтому сахалинские законодатели и предлагают внести в Закон «Об образовании» нормы по электро- и газоснабжению, сделав вид, что уголь и дрова сельским учителям вовсе не нужны. Сэкономятся ли при этом средства из бюджета — большой вопрос, ведь в статье 154 Жилищного кодекса РФ газоснабжение может быть обеспечено и поставкой бытового газа в баллонах, а это (кто знает) недешево. Увеличивать расходные обязательства опять-таки никто не станет, вот и не будет исполняться этот закон, даже если его примут. Кроме того, если будут заменены слова в законе, может статься, что педагогу вообще откажут в представлении жилого помещения, если, предположим, в поселке или в селе нет газоснабжения, а мы-то хорошо знаем, что таких сел и поселков в России уйма. Законодательное собрание Пензенской области предложило свои поправки в ФЗ «Об образовании» (проект ФЗ №44966-5), заключающиеся в том, чтобы педагогические работники пользовались правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, в рабочих поселках в пределах региональных стандартов, используемых для расчета размера субсидий. Тут сразу возникает несколько вопросов. Во-первых, в Жилищном кодексе теперь нет понятия «бесплатная жилая площадь», во-вторых, нет понятия «региональные стандарты». Существуют понятия «региональные стандарты нормативной площади жилого помещения» и «региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг». Вряд ли пензенские депутаты обо всем этом не осведомлены, но тем не менее в своем законопроекте это не учли. Можно догадаться почему: они хотят сами устанавливать не только размеры коммунальных льгот, но даже и размер досрочной трудовой пенсии по стажу: получив такое право, можно будет уменьшать или сводить на нет все это, ссылаясь на нехватку средств в бюджете. Ведь в ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», записано в заключении Правительства РФ, не предусмотрена пенсия по выслуге лет, там есть только пенсия по старости. Надо сказать, что этот проект закона не поддержала Общественная палата РФ. Тут позиции регионов и Палаты расходятся. Регионы дружно говорят, что в их бюджетах средств на оказание мер социальной поддержки сельских учителей недостаточно, а федеральный уровень средствами в требуемом объеме не помогает. Палата же считает: размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим статьи 55 Закона «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и учитываются в межбюджетных отношениях (статья 2 ФЗ №52 «О внесении изменений и дополнений в ФЗ РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»). Положения всех этих нормативных правых актов, по мнению Общественной палаты, свидетельствуют о том, что Российская Федерация не устранялась и не устраняется от обязанности по финансовому обеспечению представления уровня мер социальной поддержки, установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании». Более того, Палата уверена, что финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью педагогических работников, ежегодно предусматриваются в Федеральном законе «О федеральном бюджете», создающем надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия. Следовательно, государство, делает свой вывод Палата, выполняет свои финансовые обязательства в части предоставления соответствующих средств и материальных услуг. Но если все так, как говорит Общественная палата, то возникает вопрос: зачем же регионы предлагают поправки в существующий Закон «Об образовании», почему региональные законодатели все время говорят о нехватке средств, поступающих с федерального уровня? И еще один вопрос: почему педагогические работники постоянно обращаются в суды и требуют недополученные ими средства по возмещению коммунальных льгот? Они добиваются положительных решений по своим искам, и деньги из бюджета им все равно выплачивают, независимо от того, есть они в бюджете или нет. Почему, спрашивается, все происходит таким образом? Ясно: что-то тут явно не так, как представляет Общественная палата. Кстати, в заключении Палаты есть потрясающая информация, до поры до времени ускользавшая от внимания широкой педагогической общественности. Дело в том, оказывается, что предоставление жилой площади педагогическим работникам вообще незаконно. В п. 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ определены категории граждан, которым представляются жилые помещения вне очереди по договорам социального найма. Так вот педагогические работники в этом перечне отсутствуют. Что же мы имеем в результате? Пенсия по выслуге лет для учителей в законодательстве не предусмотрена, предоставление жилья в первоочередном порядке не предусмотрено, осталось ликвидировать льготы по коммуналке, и сельский учитель при своей маленькой зарплате, как говорится, может ни в чем себе не отказывать. Весь вопрос лишь в том, не откажутся ли учителя работать в селах и поселках, согласятся ли и дальше трудиться на благо государства и общества в таких условиях? Парадоксально, что все это может произойти в Год учителя. Впрочем, кто-то весьма метко спрогнозировал, что этот год может стать и годом последнего учителя, если государство не примет кардинальных мер по защите и социальной поддержке педагогов. На все три законопроекта были даны отрицательные заключения Правительства РФ, Правового управления Думы, Комитета Госдумы РФ по образованию. Но рассмотрение законопроектов было перенесено на 10 февраля 2010 года. На заседании Совета Думы выступил заместитель председателя парламента Иван Мельников и внес предложение о переносе рассмотрения, которое было принято.За Сергей СОБЯНИН, заместитель председателя Правительства РФ, руководитель Аппарата Правительства РФ: «Законопроектом предлагается исключить положение о праве педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и на первоочередное предоставление жилой площади. Предусматривается установить, что меры социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), по оплате жилищно-коммунальных услуг определяются законодательными актами субъектов Российской Федерации, а в отношении соответствующих педагогических работников федеральных образовательных учреждений — Правительством Российской Федерации. Предложение о внесении изменений в соответствующие правовые нормы поддерживается». Понятно, что Комитет по образованию Госдумы РФ спорить с правительством не станет, но ведь это комитет, который по определению должен защищать права педагогов... Григорий БАЛЫХИН, председатель Комитета ГД РФ по образованию: «Предлагаемые данным законопроектом изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных, (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» уточняют перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования в части оказания социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Законопроект был направлен в высшие органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поддержали законопроект 12 регионов, против принятия — 1 регион. Комитет считает целесообразным предложить Государственной Думе представленный авторами доработанный законопроект принять в первом чтении». Так и хочется сказать: «Однако!» Но перед этим целесообразно понять, как относятся к законопроекту общественные организации, например Общероссийский профсоюз образования, который, как утверждает Григорий Балыхин, вместе с Комитетом ГД РФ дорабатывал проект закона. Против Галина МЕРКУЛОВА, председатель Общероссийского профсоюза образования: «В письме, разосланном в наши региональные организации, мы предлагаем настаивать на следующих требованиях: — установлении единого, предусмотренного на федеральном уровне порядка (способа, методики) определения обязательств, которыми могут руководствоваться субъекты РФ при разработке соответствующих законодательных актов по установлению мер социальной поддержки педагогических работников, работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в части оплаты жилого помещения и коммунальных услуг по их составу (видам), а также в отношении категорий граждан, на которых распространяется право на эти льготы (педагогические работники, члены их семей, проживающие с ними, а также педагогические работники после выхода их на пенсию); — установлении механизма учета в межбюджетных отношениях финансового обеспечения реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части предоставления льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг для педагогических работников в сельской местности, например, через учет указанных расходных обязательств субъектов Российской Федерации в методике, применяемой Минфином России для определения финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности, в особенности при резкой ограниченности доходной базы абсолютного большинства субъектов Российской Федерации в условиях продолжающегося финансового кризиса; — установлении порядка сохранения совокупного объема финансирования льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) во всех субъектах РФ (законодательное обеспечение принципа неухудшения положения)». Таким образом, можно утверждать, что всего этого законопроект пока не гарантирует. Интересный вывод по поводу законопроекта сделан в заключении другой общественной организации — Общественной палаты РФ: «Законопроект не соответствует Конституции Российской Федерации, смысл положений которой установлен Конституционным судом Российской Федерации и конкретизирован в действующем федеральном законодательстве. Кроме того, полагаем, что экспертируемый законопроект объективно направлен на ухудшение положения педагогов, работающих в сельской местности, замена предусмотренных действующим законодательством конкретных прав на неопределенно сформулированные меры социальной поддержки в законах и иных правовых актах, принимаемых в регионах и на местах, осложнит защиту прав и законных интересов педагогов в судах». Каково? Выходит, наши законодатели не знают основного закона страны — Конституции РФ? А как в таком случае они могут быть законодателями?.. P.S. Общественная палата РФ сделала еще несколько важных выводов. Например, о том, что в некоторых регионах ранее установленные конкретные льготы были заменены на «меры социальной поддержки», которые не покрывают фактических расходов педагогов на оплату жилья с отоплением и освещением. В этой связи часто возникают судебные споры. Судебные органы, как правило, отменяют положения региональных законов и выносят решения в пользу педагогических работников на основании норм действующего федерального законодательства, предусматривающих сохранение льгот в полном объеме. Фактически, констатируют эксперты палаты, авторы законопроекта предлагают законодательно разрешить субъектам Российской Федерации осуществлять замену права на бесплатное жилье и коммунальные услуги педагогических работников путем предоставления им мер социальной поддержки, но эта формулировка отличается высокой степенью неопределенности. В этой связи Общественная палата Российской Федерации посчитала необходимым «обратить внимание на обзор важнейших судебных постановлений по данному вопросу, в том числе решений Конституционного суда РФ, которые имеют общеобязательную силу при истолковании и применении норм законодательства. Например, КС РФ принял решение по толкованию преамбулы и статьи 153 ФЗ №122 как устанавливающих нормы права, обязывающие субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления сохранять размеры и условия предоставления льгот. Между тем в регионах и муниципалитетах, отмечает Общественная палата, продолжают принимать законы и иные правовые акты, предусматривающие переход на «меры социальной поддержки», которые не полностью компенсируют гражданам ранее установленные льготы. Это обстоятельство вызывает негативную общественную реакцию и обращение граждан в суды, которые, как правило, восстанавливают законность. Именно КС РФ в постановлении от 15.05.2006 г. №5-П указал, что изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. В определении Конституционного суда от 11.07.2006 г. №350-О установлено, что преамбула и часть 2 статьи 153 Федерального закона №122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что нормы Федерального закона №122-ФЗ призваны обеспечить сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан и не могут рассматриваться как не допускающие реализацию возникшего до 1 января 2005 года права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг. В определении Верховного суда Российской Федерации от 18.04.2007 г. №53-Г07-4 записано: право педагогических работников на бесплатное жилье с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) означает не что иное, как полное освобождение от каких-либо обязанностей по оплате за жилье и коммунальные услуги, это право не изменено и не отменено, субъектам РФ предоставлены полномочия лишь по установлению размера, порядка и условий возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки для педагогических работников. Таким образом, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны... при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан. Однако практика принятия региональных законов и местных нормативных правовых актов, сказано в заключении Общественной палаты, свидетельствует об обратном: эти законоположения нарушаются применением недостаточно определенных формулировок. Общественная палата Российской Федерации посчитала, что принятие проекта федерального закона №85512-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления мер социальной поддержки педагогических работников» нецелесообразно, поскольку его положения противоречат нормам Конституции Российской Федерации. Таким образом, мнения высказаны, позиции определены. Остается уповать на мудрость Президента РФ, который решит — принимать ли такой закон в Год учителя или нет.
